一 、当前家庭社会矛盾及信访形势的现状及问题

    我国改革开放30年，中国社会开始进入发展的关键期、改革的攻坚期、矛盾的凸显期。社会转型成为当下中国最具表现力的描述。历史发展的规律表明，社会转型期也是社会矛盾风险的高发期。着名学者塞谬尔说过，“现代化孕育着稳定，而现代化过程则滋生着动乱”。面得转型时期纷繁芜杂的社会矛盾，人民群众对司法维护公平正义的期望，比以往任何时候都要强烈；人民群众对司法需求的增长，比以往任何时候都要迅速。  

    近一个时期，笔者作为一个基层法院的院长，在对一些农村地区进行调研时，发现农村地区的家庭及社会矛盾的调处情况不容乐观，尤其是信访问题表现更为严重。村、乡一级的信访事件，信访人不仅以正常或非正常的渠道反映到县里，还以其他种种的形式反映到市里、省里，甚至反映到北京一些国家机关。有些上访群众在赴京反映问题时，由于行为偏激，造成了极恶劣影响，不仅严重损害了地方党委、政府的形象，也伤害了广大干部群众的感情。依据调研的情况，目前存在的信访案事件，大致可分为三类：一类属于因民间矛盾、宅基地纠纷、承包地调整引起的案件。这一类多属于个案、个访；另一类多是因为落实、执行党和国家政策、经济开发、城镇化建设中表现在征地、拆迁、赔偿等领域引发的群体性事件。再一类则是个别一些乡村由于长期存在的家族矛盾加上有关机关的不当处置，致使某些人怀有一定的政治企求的人而利用家族力量形成的集体信访。上述信访问题及社会矛盾涉及部门多、牵涉范围广、时间跨度长，日益成为影响社会稳定的重要因素。

    在“走进群众，破解难题”集中治理信访和涉法涉诉问题活动中，笔者也对一些乡、镇和人民法庭进行了广泛调查，向一些乡、镇书记、乡、镇长、县直机关干部和相关的县级领导进行了了解。乡、镇、县直的同志一致认为：解决信访问题耗费了大量的人力、物力，大家普遍感觉身心疲惫。大量的精力陷入解决信访问题的事务中，影响了其它经济、社会工作的开展。

    如何积极应对和正确处理上述社会矛盾和信访问题？笔者认为，依据现有职能部门和现行体制将困难重重。比如，接受调查的一个县，现有十九个乡、镇，机构精简后绝大部分的乡镇人员编制只有几十名，这几十名干部要管辖十几个或几十个自然村，要对土地、计生、教育、卫生、税收、防洪、防旱等一系列的社会经济工作负责，中央、国务院及各级党委、政府下达的各项工作目标、指令，都要求这些干部贯彻、落实。而与此同时，农村地区取消各种费税后，乡、镇一级的财政收入大为减缩，办公经费十分紧张。人员偏少工作繁重的矛盾日益严重，使得一人多岗的兼职现象极为普遍，一个干部要分包多项工作。专职的司法、信访工作人员比较少见。

    该县的司法局现有工作人员不到三十名，在岗坚持工作的仅有二十多名，作为司法局的工作职责，主要是负责全县的法律教育和人民调解工作。此外，还要兼抓律师队伍的管理，以及公证事务的领导、协调。随着司法体制改革，其工作范围、难度必定会不断加大。针对乡、镇工作人员现状，将乡、镇司法工作人员从乡、镇分离出来隶属于县司法局，以实现司法工作人员专业化，在短期内是很难实现的。据此，司法局对“人民调解条例第三十九条”所设计的社会工作职责也是难以完成的。

    基层法院的各个中心法庭依托县法院、市中院乃至法院系统，虽然存在雄厚的法律资源。但是，也同样受人员编制的限制，显得力不从心。接受调查的县法院现有派出人民法庭七个，按照规定每一个中心法庭须配备五名审判工作人员。但目前城关法庭有五名干警外，其它六个法庭均达不到此要求，案多人少成了制约法院工作的一大难题。按照最高院的要求，该县新近建设的四个法庭建筑面积均达七百多平方米，办公场所宽绰有余。今年省高院强调基层法庭的民事案件调解率不得低于80%。但现有人民法庭虽然硬件齐备，但由于人员少、案件多，调解案件结案周期又长，工作繁锁，实现80%的调解结案率将困难重重。

    另据调查，近年来广大农村地区，村级、乡级很少新增人民调解组织，原有的一些民调组织由于缺乏组织管理、经费保障，大多已不复存在。

    二 、关于创立五·五型家庭社会矛盾信访调解中心的制度构想

    面对一些农村地区的社会及信访形势，笔者认为应该按照科学发展观的要求， 本着节约高效的原则，运用统筹兼顾的方法，整合现有资源，大胆进行体制、机制方面的创新，调处解决当前信访、调解工作面临的突出问题，为此笔者作出如下构想：创立五·五型家庭 社会矛盾信访调解中心，即统筹信访和人民调解工作；统筹司法调解和民间调解；统筹司法人力资源和部门人力资源与社会人力资源；统筹人员经费的共同保障；统筹一个平台、分级负责、多方合作的五级调处（村组、行政村、乡镇、中心法庭、全县）的机制。概况起来即五项统筹和五级调处，简称五·五型。

    （一）信访、调解工作的统筹。信访工作是政府工作的组成部分，也是党的事业的一部分。因此，非常有必要将二者合二为一。建立一个具有整合人力、物力，实现资源共享的科学的组织体系。具体就是利用中心法庭办公场所宽敞的便利条件，设立家庭社会矛盾信访调解中心，做为司法调解与人民调解相融合的平台（以下简称中心），在县里设置家庭社会矛盾信访调解领导小组，在乡、镇设立家庭社会矛盾信访调解委员会，在自然村及村民小组设立民调小组；在行政村设立家庭社会矛盾信访调解委员会（以下简称调解委员会）这样一个五个级别的矛盾调解处理体系。

   （二）司法调解与人民调解的统筹

    根据最高人民法院的要求，人民法院办理民事案件必须将调解工作贯穿始终。人民法院在诉讼程序中的调解，简称司法调解。而人民调解则是由人民调解员根据当事双方申请，依照自愿原则，居中对双方当事人权利义务处分所形成的约定。法院诉讼中达成的调解，具有交付执行力；而人民调解主要依靠自觉履行，一般不具有交付执行力。但是这种调解鉴于系双方意思一致表示，可以具有合同的法律效力。该调解协议经法律程序确认之后，自然也就获得了执行力。调解中心设在法庭以后，法庭审判人员可以利用熟知不同社会领域法律规定的优势，对“中心”工作予以指导，必要时，也可以释明法律，直接参与调解，使矛盾即时化解。对于一时难以调成的案件，该中心的原主要处理案件的人民调解员可以以陪审员的身份参与该案件的审理、调解。法庭还可以通过开庭审理，组织中心陪审员、调解员参加庭审、傍听，以提高中心人员的法律知识水平。这样，法官以自己的特长给予人民调解以法律上的支持指导，陪审员、调解员则以熟悉基层农村组织情况、民风乡俗与当事人易于感情贴近这一特点，参与庭审、调解，容易使案件达成调解结案的效果。同时，客观上解决了法庭人力不足的困难，可谓相得益彰。

   （三）部门人力资源和社会人力资源的统筹

    中心的人员组成有三个来源，一是中心法庭下辖的乡、镇，每一个乡、镇委派司法、信访人员各一名，有条件的、信访任务重的乡镇最好各二名。到中心工作并通过一定的程序任命为法院的人民陪审员。二是各乡、镇从所辖行政村中选拔符合条件农民群众、返乡教师、退离休工人、干部中热衷于公益事业的人员选拔二至三名，任命或聘任为人民调解员到中心工作。一般情况下，一个中心法庭下辖三个左右乡镇，如此算来，以三个为基数，则专门从事信访司法调解工作人员就是六至九名。三是各乡镇选拔的人民调解员。这样以来参与中心的工作人员达到一、二十名之多。如此法庭调解审理案件上完全解决了人力不足的问题，而汇集起来的人员，对于任何单一的乡、镇来说都是人力上的支援。长期以来，困扰乡、镇工作人员的法律支援的缺憾，由于法院审判人员的便捷指导、帮助，一下子迎刃而解。

   （四）分级负责、多方合作的统筹

    村级、乡级调解委员会所处理的案件，必须逐级上报。矛盾发生后，先由村级民调小组组长协同村民代表或同宗族长调解解决，解决不了上报村以支部书记、村委会主任为正副主任的调解委员会解决；村调解委员会解决不了的，上报乡、镇调解委员会解决。信访调解委员会如认为案情复杂，需上报县里解决的，应首先上报中心解决，中心解决不了的，上报县信访调解领导小组解决。

    （五）办案经费救助基金的统筹。 各级信访调解组织，必须严格条件，严格把关，认真选聘任命工作人员。同时建立健全结案奖惩制度、调处例会制度、监督、培训制度，建立统一任期管理提拔使用制度。以确保工作人员稳定性和优胜劣汰，吐故纳新；中心的开支，按一定比例由县、乡纳入财政预算，确保信访调解工作人员的工资及办公经费。同时以各中心为单位，多方筹划，建立社会救助基金，积极开展救济，及时化解矛盾。

     当前，在学习实践科学发展观的新形势下，如何做好信访和调解工作，实现人民调解、行政调解和司法调解的有机衔接，是正确处理人民内部矛盾，确保社会平安稳定、促进各项事业全面发展的一项制度创新和体制完善。该项工作的体制、机制创设，既要考虑它的长效性，又要按照科学发展观的要求，符合党和政府的方针政策，以及现有的法律法规的规定。为此，各级党委政府及司法行政机关都相继探索出台了各种各样的方法机制。如大调解机制、大综合机制、大陪审团机制等等，这些方法和机制尽管在一定程度上，在短时间内起到了一定的作用，但笔者认为失之偏颇，以偏代全。在一定程度上背离了党和国家的政策，背离了现行的法律法规，缺乏科学性和统筹性。基于此，故笔者提出了构建家庭社会矛盾信访调解机制，即五五型调处平台的架构。力求将政策法规、社情民意综合考虑，将社会、行政、司法资源整合统筹，以实现新型体制建设的科学性和可操作性。以达到对家庭、社会矛盾信访、调解机制的不断探索、完善和创新。